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对“贿选”说不——村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理-中国选举与治理网  

2010-04-30 13:38:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对“贿选”说不——村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理
中国--欧盟村务管理项目2005年征文二等奖
作者:胡健
来源:中国--欧盟村务管理项目
来源日期:2006-9-15
本站发布时间:2006-9-15 14:58:12
阅读量:433次
  
    在本文的第一部分,作者在分析了不同时期、不同部门、不同学者对“贿选”所作界定的基础上,指出了这些界定存在的缺陷及其局限性,进而从违法行为构成要素的角度提出了“贿选”行为的三个构成要件:即贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动;贿选的方式是以物质利益或非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员,使之违反自己的真实意愿参加选举,或者在选举工作中进行舞弊活动;贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权,破坏了村委会的选举。为了防止对“贿选”作出扩大解释,避免界定过死影响选举,作者将“贿选”与选举中常见的“拉票”行为、“承诺”行为作了区分,指出对待这些行为要具体问题具体分析,并提出了区分的标准。最后为了便于实践中具体应用“贿选”的法律界定,作者提出了三个步骤认定“贿选”行为的标准和方法。
    在本文的第二部分,作者较为深入地探讨了“贿选”存在的现实土壤,即权力真空、利益驱动、宗族势力和程序缺陷;通过对“贿选”成因的分析,为第三部分分析“贿选”的危害性、第四部分提出对“贿选”的法律规制和综合治理提供了依据。
    在本文的第三部分,作者重点分析了“贿选”的危害性,即破坏民主规则、侵犯民主权利、恶化治理结构,提出如不根治“贿选”,势必危害整个农村选举,威胁整个村民自治,阻碍社会主义基层民主政治的建设,指明了治理“贿选”对建设社会主义政治文明的紧迫性和必要性。
    第四部分是本文的重点,在前文界定“贿选”的法律性质、探讨“贿选”成因、分析“贿选”危害性的基础上,作者得出这样一个结论:治理“贿选”,法律规制是综合治理的前提和基础,为综合治理提供法律依据,可以规范村委会选举,引导村民自治走上法治轨道;但是,要根治“贿选”不能单纯依靠法律规制,因为法律规制治标不治本;只有从“贿选”现象背后充分发掘其产生的现实土壤,多角度多层次综合治理,才能标本兼治。作者认为,法律规制应当包括选举程序规制、实体法律规制和建立司法救济三个方面,初步构建遏制“贿选”的法律框架;综合治理包括五项措施:即促进农村经济发展,提高农民收入水平、加强村集体资产和财务帐户的监管、村民的民主启蒙和教育、适当弱化村委会的经济管理职能,强化村委会公共服务职能、“四个民主”的整体建设和协调发展,希望这些建议能对在法制框架内根治“贿选”起到参考作用。
    在结语部分,作者再次强调要辩证地看待“贿选”现象,即不能因为“贿选”的存在就轻易否定村民的民主素质和村民自治的价值,更不能对“贿选”不管不问,放任自流。作者坚信,通过法律规制和综合治理,“贿选”这一基层民主建设初期的阶段性现象,将逐渐减少直至最终消失,退出历史舞台。
    以村民自治为主要形式的中国农村基层民主,如果从1982年《宪法》确立村民委员会的法律地位算起,到今天已经走过23个年头。如果从1988年《村民委员会组织法》试行算起,到今天已经走过了15个年头。如果从1998年《村委会组织法》正式颁布算起,到今天已经走过了7个年头。在波澜壮阔的农村民主实践中,农民们用自己的聪明才智谱写了中国农村基层民主的辉煌篇章。“村民自治的伟大实践,构筑了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的农村基层民主制度的框架,开辟了一条在党的领导下建设农村社会主义民主政治的正确途径,加快了农村基层民主建设的进程。”[i]作为村民自治一项重要内容的村民委员会会直接选举已经进行了十几年,仅1998年至2000年间全国就有27个省、市、直辖市进行了村委会换届选举,约有6亿农民参加了直接选举,参选率高达百分之八十[ii]。这是我国社会主义基层民主政治建设取得的巨大进展,对我国整个社会主义政治文明的发展起着良好的推动作用。但是,在村委会选举中也出现了一些影响正常民主选举,破坏选举规则的现象,贿选就是其中重要的一种。
    一、“贿选”是什么?——法律视角中“贿选”的界定
    何谓贿选,顾名思义,选举中的贿赂行为,即竞选者在选举中通过一定的物质利益或其他方式对参加选举的代表和选民进行贿买,以使自己在竞选中胜出。贿选的主体是将要或正在参与竞选的人,贿选的对象是享有投票表决权的选举代表或选民。贿选的方式主要是给予代表或者选民一定的利益,如金钱、财产、可期待的利益回报或精神、感情上的享受等。
    从宪法学意义上讲,我国有两类选举,一类是人大代表和国家公职人员的选举,一类是自治组织如居民委员会和村民委员会的选举。我国目前存在的贿选也主要表现为公职选举中的贿选和自治组织选举中的贿选两种。本文所论述的“贿选”专指在村民自治过程中的“贿选”。
    关于“贿选”,《村民委员会组织法》第十五条规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主观部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。”全国人大常委会、国务院、民政部印发的《<中华人民共和国村民委员会组织法>条文释义》将“贿赂”解释为:“所谓‘贿赂’,是指用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员,使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”“‘贿选’必须有实际的收买行为发生,而且确实对正常的选举活动产生影响,不能将‘贿选’问题无限扩大。”[iii]民政部基层政权司司长詹成付认为:“贿选,主要是指用钱、物买通选举人来选举自己或跟自己同派系的人,破坏了选举的公正性,对村民自治危害甚大。”[iv] 这些解释来源于实践经验的总结,在施行村民自治的初期具有一定的科学性和合理性,对规范和引导竞选行为起到了一定的推动作用,但是随着村民自治实践的深入,新的竞选手段不断出现,这些解释逐渐落后于实践,难以涵盖所有的竞选行为;由于缺乏对“贿选”的权威定性,一度使得大量的竞选行为游离与合法与非法的边缘,同时也引起了广泛的争议。
    2003年4月17日上午,山西省河津市下化乡老窑头村召开村委会选举大会,候选人王玉峰载选举现场允诺如果当选将给全体村民发放现金,结果获选票数超过半数,顺利当选;17日下午,村民们拿着户口本到村委会领取了“选举兑现款”,全村1300多人,每人领取1800元,王玉峰共支付230多万元[v]。王玉峰的行为引起了极大争议,有人认为,王玉峰构成贿选,但也有人认为王玉峰并没有拿钱买选票,自己发钱是兑现竞选承诺,而且是公开地发给村民,不能算是贿选。王玉峰的行为与花钱买选票是有所区别的,他的参选当选使全体村民“受益”,究竟算不算贿选?引起争议的不仅有公开场合的竞选行为,还有私下的“拉票”行为,如投票前挨家挨户拜访套近乎甚至带着子女磕头、承诺当选后“三年不纳粮”和“不搞计划生育”、给本村所有六十岁以上的老人赠送一条羊毛毯、允诺为本村学龄儿童解决入学问题等,这些不同于直接的“花钱买选票”的行为是否可以被界定为“贿选”?
    2005年1月25日,民政部下发《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》,其中规定:“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为,与直接买卖选票行为的不同。”民政部基层政权司司长詹成付就此解释道:“选举人公布执政方案时,一些并不针对个人的承诺,如承诺实施自来水工程、翻修学校等,不属于贿选;候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业,不属于贿选;候选人以自己的私产作为抵押,以表示施政决心,也不属于贿选。另外农村红白喜事,礼尚往来是人之常情,也应该区别对待。”[vi]民政部在换届选举前发布通知,主要起草人解释相关精神,其宗旨是为了规范和引导村民自治中的竞选行为,但是仍然没有解决长久以来的一个问题,民政部的《通知》和起草人的“解释”尽管更加详尽,但是前者作为工作通知,后者作为学理解释,并没有法律效力;《通知》也试图通过“法不禁止即自由”的法理涵盖所有的竞选行为,但却可能使得竞选行为陷入混乱无序的泥潭。因此,尽管有了这样的解释,如何界定贿选依然是现实中的难题。
    从法律视角对“贿选”进行界定,进而上升到立法层面,是遏制“贿选”的当务之急,一方面可以解决有关解释缺乏法律效力和权威性的弊端,另一方面可以弥补“法不禁止即自由”导致竞选行为无序失范的缺陷。笔者认为,从违法行为构成要素界定“贿选”,相对比较科学;构成贿选必须具备三个要件:一是贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动。村民的选举权,是指村民依法享有的对村委会候选人的提名权、对正式候选人的选举权以及其他有关权利。村民的被选举权,是指村民依法享有的村委会候选人的被提名权、当选权以及其他有关权利。村委会选举活动是指依法选举村委会的活动,包括选民登记、候选人提名、投票选举、补选、罢免等选举活动。贿选就是侵犯村民的民主权利,破坏了村委会选举活动的行为。二是贿选的方式,即以物质利益和非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员,使之违反自己的真实意愿参加选举,或者在选举工作中进行舞弊活动;三是贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权,破坏了村委会的选举。所谓“妨害村民行使选举权和被选举权”,是指非法阻止选民参加登记、投票,或者胁迫、诱使选民违背自己的意愿进行投票,以及迫使选民放弃自己的被选举权等;所谓“破坏村委会选举”,是指破坏选举工作的正常进行。以上三个条件,须同时具备,才能构成贿选。
    “对待贿选,应该一面坚决制止一面小心区分;既要严格要求,使贿选无由发生,又要注意因为规定太死而妨碍选举。”[vii]因此,在实践中我们要防止对贿选作出扩大的解释,对“贿选”与“拉票”这两种在村委会选举过程中既有相似也有不同的行为加以区分。
    村委会选举中的“拉票”行为有其合理的空间,但并不意味着所有的拉票行为都是正确的。村委会选举中的“拉票”行为也是泥沙俱下,鱼龙混杂,哪些是合理应该的,哪些是不合理甚至是违法的,需要具体问题具体分析[viii]。有的候选人在竞选演讲时发布施政方针来拉票,或提出一些有针对性的措施,比如减少村里不合理开支,减轻村民负担;发展村集体经济;任职期间不要村里误工补贴;违反民主决策程序,造成损失甘愿受罚等,这些“拉票”行为都是正当的。但有些“拉票”行为就是不合理、不正常的了,如请客送礼,用金钱贿赂村民等。合理的拉票行为应当允许,经过实践检验可以作为典型的选举经验予以总结推广;而不合理的“拉票”实质上就是一种贿选,必须制止。
    根据调查,一些地方村委会选举过程中,部分候选人在竞选中采用了承诺、允诺、许诺、许愿等方式。所谓承诺,简而言之就是事先答应对方将来达到了预期目的而给予某种好处[ix]。如个别人在选举过程中作出了诸如当选后给本村修路、建桥、建学校、建养老院、幼儿园,全村的土地税、应交的公粮、村里的“三提五统”全部由自己承担,扩建企业吸收本村成年劳动力就业等承诺。也有竞选者作出了诸如当选后不搞计划生育、村民可以多分宅基地、分发集体财产等承诺。对于诸多承诺也须加以鉴别,既不能一棍子打死就认定为贿选,也不能毫无原则地放任自流。对于符合法律法规和党的政策的承诺,可以谨慎地予以支持,前提是所作出的承诺在其经济实力范围内,同时加强对承诺事项的事后监督和兑现,并且严格防止其当选后通过其他途径变相获取有偿“对价”;对于诸如严重违反国策的“不搞计划生育”、违法的“多分宅基地”、“分发集体财产”等承诺,要坚决反对,对提出这些承诺的候选人予以提醒和教育,坚持不改情节严重的可以列为取消候选人资格的情形之一,同时应向选民作出有关的说明,防止通过违法手段影响选举结果。
        对“贿选”行为作一个比较宽泛的法律界定以及与其他竞选行为进行区分可能并不复杂,复杂的是制定一个科学、详尽、实用的认定标准;正因为这一认定标准的缺位,使得村委会选举中许多竞选行为存在极大的争议,直接影响了法律责任的追究和村民自治的成效。对“贿选”行为认定标准的拿捏更是实践中的难题,标准定的严一些紧一些,势必动摇广大村民刚刚激发出来的参政热情,打击村民参加竞选的积极性,同时限制了基层民主创新的动力,进而影响社会主义基层民主政治建设的进程;标准定的宽一些松一些,也会出现很多问题,最为突出的就是对竞选行为缺乏有效的规范和引导,对一些明显的违法选举行为打击力度不够,使得村委会选举逐渐流于形式,村民自治成为停留在纸面上的、不切实际的空想,达不到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的预期目的。为了在保护村民参选热情和规范选举行为之间寻求平衡,既不能因为贿选的存在而否认村民自治的合理性,也不能对违法选举行为放任自由,笔者建议“贿选”认定的标准要“严宽结合,松紧适当”,用复合的认定标准取代单一的认定标准,同时将其他国家和地区规范选举行为的合理经验与中国的本土资源相结合:首先,要看该竞选行为是否在形式上存在利益(包括非物质利益)与权利(选举权和被选举权)的交换。如果不存在利益与权利的交换,那么可以直接认定为合法的竞选行为。其次,如果该竞选行为形式上存在的利益与权利的交换,那么要看该行为指向的对象是特定的还是不特定的。如果该竞选行为指向的对象是不特定的,如向五保户发放抚慰金、资助村里学生上学、个人出资修路建桥,那么一般不宜认定为贿选行为;如果该竞选行为指定的对象是特定的,如直接上门送钱送物、现场向投自己票的村民发钱发物,那么一般应当认定为贿选行为。最后,即使是指向对象不特定的竞选行为,也要看这种行为发生的时间。美国、日本、我国台湾地区一般禁止投票日前一段时间的竞选行为,如设宴款待、电视辩论等,防止这些竞选行为对选民意愿产生实质性影响;因此,笔者认为,应当在候选人部分涉及利益的竞选行为与村民正式投票之间设定期限限制,如不允许在投票日前一个月内进行涉及利益的竞选行为,防止针对不特定对象的竞选行为产生“收买”选民的效果。
    二、“贿选”为什么会存在?——“贿选”的现实土壤
    1、权力断层
    村民自治广泛推广之后,乡村之间的关系由“领导”变为了“指导”,这种微妙的变化客观上要求村委会要从“对上负责”逐步转变为“对下负责”。在转型期,村委会出现了政治的断层和权力的空缺,乡镇想继续控制,村民积极要求自治,而村主任夹在两者之间,既要向上争取支持,扩大自身权威和权力;又要向下争取选票,获得村民的信任。政治断层中出现的“贿选”,既可能因为与乡镇千丝万缕的利益关联而得不到有效的制止,也可能由于村民自治程度尚且不高,缺乏决策力和影响力,出现放任自流的情况。因此,权力断层是村民自治中“贿选”现象的政治土壤。从这个意义上讲,“贿选”并不是和民主选举永远相伴而生的,而是我国基层民主实践的阶段性产物,是政治权力转移过程中不可避免的一种现象,随着村民自治程度的提高和乡村利益关系的厘清,会逐步减少、消失,退出历史的舞台。
    2、利益驱动
    选举的过程是政治资源的配置过程,选举的结果意味着公共权力的获得,而公共权力获得者即取得了经济资源的控制权。因此,为了维护现有的经济利益或对现有的经济利益进行有利于自己的再分配,催生了属于权力寻租的“贿选”。在新中国成立后改革开放前,贿选基本绝迹,但改革开放特别是建立市场经济体制以后,贿选又死灰复燃。这是因为改革开放以来我国处于社会转型期,随着社会结构的调整,利益群体的分化,人们必然会对经济上的要求上升为政治上的诉求[x]。村委会选举中出现“贿选”的重要土壤就是利益的驱动。在目前的体制下,村委会中的职务具有相当的吸引力,能为当选者带来一定的好处,从贿选者的动机来看,有的是为了通过当选获得工作补贴,有的是为了借此为跳板“招干”成为国家干部[xi]。而据《中国商报》记者在宁夏同心县一个贫困乡的实地调查,一个普通村主任的实惠显而易见:“上级发放的救济款由他安排,左邻右舍的救济物资由他操心,连希望小学的捐款给谁都得由他点头”[xii]。在地处沿海发达地区的乡村,这种利益的驱动更为明显:据《商务周刊》2002年11月15日报道,温州下辖的两区两市两县,不同程度受到“贿选风”的袭击,以沙城镇为例,其下辖的七三、七四两个村处于温州滨海经济开发区的中心地带,村土就是村金,村委会主任在土地征用、工程发包、集体财产借贷层面有很大空间。2001年年底,瑞安纪委在塘下、新城等地排查了10多个村子,一查一个准,一下处理了10多个村支书和村主任,暴露的问题主要集中在工程发包、土地转让、挪用集体财产方面。转型期社会利益的分化、村集体利益的监管不严和个人利益的驱动,是村民自治中滋生“贿选”的经济土壤。
            
    3、宗族势力
    从贿选者的角度看,权力不仅能给个人带来利益,更能给家族带来荣耀感。贿选者对权力有极强的诉求,“权力需要”在其个人需要结构中占据主导位置,尤其是在宗族意识较浓的村庄,村委会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点,是否担任村委会主任往往成为判断一个宗族势力的标志[xiii]。在村委会换届选举时,各宗族为竞选村委会主任往往兴师动众,不遗余力,一旦达到目的,本宗族就会成为本村最具有势力的家族,满足了宗族成员的虚荣心理,也为通过公共权力牟取宗族利益铺平了道路。宗族势力与贿选是双向的,在家族观念浓厚、宗族势力庞大的村庄中,光靠“贿选”开道而没有宗族势力支撑的候选人,是很难顺利当选的;而一旦通过贿选手段达到当选目的,宗族既得利益和长远利益就有了保障。家族观念的盛行,宗族势力的存在,是贿选现象存在的重要土壤。
    4、程序缺陷
    村民对选举的结果是否具有影响力或者影响力的大小,是决定其对待选票态度的重要因素,而决定村民投票影响力的则是选举过程的民主程度。当前选举过程中不高的民主程度、存在缺陷的选举程序,对村民选举造成了负面影响。如果选举制度完善,选举程序合理,整个选举过程透明程度高,选举主持机构不施加影响,结果完全取决于选票,而且每一张选票具有同等效力,那么选民就会珍惜手中神圣的一票,放弃选票或接受贿选的可能性就会大大降低。目前发生贿选的地方,选举制度大多存在很多缺陷:选举过程的公开性不够,存在形形色色的暗箱操作,如村民的提名受到严格限制,乡政府为了控制各村委会在选举之前就“定好调子,划好圈子”,搞“陪选”,不当场唱票、计票,最终导致选举成为“作秀”。这样的选举实质仍然是上级指定、选拔、委任的“翻版”[xiv]。当选举过程公开性不强,透明度不高,村民选民投票对选举结果不能产生作用时,村民肯定对选举失去信心和应有的重视,而放弃选票甚至接受贿选,出让选票则成为一种必然选择。村民同样也是经济人,在选举过程中也有成本和收益的核算,与其浪费一张不会产生实质作用的选票,不如遵循“等价有偿”的市场原则出卖这张选票。选举程序的缺陷给“贿选”现象的蔓延开了绿灯。
    三、民主的毒瘤:“贿选”的危害性
    贿选用非强迫的利益方式影响选民的意愿,是民主政治的副产品,是公共行为的私人化,政治行为的经济化,以非公平和违背现行法律法规的方式攫取利益——政治参与和获得公共权力,其危害很明显;贿选是“民主肌体上的毒瘤”[xv],如果不能很好地治理贿选,势必危害整个农村选举,威胁整个村民自治,阻碍社会主义基层民主政治的建设。
    1、破坏民主规则
        “贿选”通过利益交换选票进而影响选举结果,这是通过利益干涉民主政治的法则,以制造候选人之间不平等的形式侵蚀获取权力的途径。从表面上看,这类“贿选”充当着一种财富再分配的机制,普通选民甚至是其中的受益者;但事实上,受损的不仅是几个候选人的利益,还有公共权力的公正性。如果每个人都可以用财产购买选票,从逻辑上讲,一个人只要拥有了足够多的财产,就可以获取无限的权力,政治成为金钱游戏,权力必然缺乏公信力,代表公共利益的政治权力也不复存在[xvi]。从现实出发,一个人具有很强的经济能力并不等同于他具有很强的政治能力,正如比尔盖茨和克林顿各有千秋,从有利于社会发展和社会分工的角度看,这两类人应该各司其职,各守其责。如果经济力量严重侵蚀政治运作规则,那么很可能埋没克林顿这种出身穷苦的政治人才,显然不利于社会发展。本文第一部分所述的王玉峰向选民发现金的行为看起来对大部分村民都是有利的,但是依然要依法予以限制。法律之所以要规制贿选,是为了尽可能确保政治规则不会因经济力量的侵蚀而丧失运作能力;法治有必要在市场规则和政治规则之间划定界限,反映一种更为长远的理性。
    2、侵犯民主权利
    “贿选”侵犯了选民的选举权,使得同样一张选票在不同选民之间变得不等值。选举权是平等的,平等的具体表现就是每一个选民根据自己的判断作出选择,这种判断是基于对候选人的能力、表现等的信任和偏好,而不是基于暂时的财产诱惑。“贿选”同样侵犯了候选人的被选举权:如果可以用金钱收买选民,用利益交换选票,这样的后果将是政治运作的规则被破坏,政治变成“金钱游戏”,导致社会严重不平等最终破坏社会存在的必要秩序。以利益侵蚀本应代表公正的权力及其获得的途径,以效率为目标的市场法则侵蚀了以人人平等为目标的政治法则[xvii]。对候选人而言,金钱拥有量决定了不同候选人站在了不同的起跑线上,谁花的钱多谁就当选已然成为很多村庄选举中的潜规则,严重侵犯了候选人的被选举权。这种潜规则侵犯了村民的民主权利,不仅是对法治尊严的亵渎,更是对村民自治的伤害。
    3、恶化治理结构
       “贿选”会使得全体或部分选民受益,但这只是表层的利益,真正伤害的是村庄的治理结构。一个通过贿赂当选的村委会主任,从法律的角度缺乏合法性,从道德的角度缺乏正当性,直接导致其政治上没有公信力,在注重传统伦理道德的中国农村必然缺乏威信,也无法治理好整个村庄;对于接受了贿选的村民而言,“拿人手短,吃人嘴软”,既然接受了村委会主任的馈赠,那么很难再真正参与村民自治,只能将自治的权力拱手相让给贿选者,村民自治沦为村官自治;尽管贿选上台的村官缺乏公信力,但即使拥有的是有效的权力,也要将贿选的成本通过不同的形式悉数收回甚至超额收回,最终的结果将是村庄治理结构的恶化,“富村变穷,穷村越穷”。
    四、遏制“贿选”:“贿选”的法律规制和综合治理
    贿选的成因是复杂的,贿选的危害是十分严重的,但并非是不可避免的。在建设和谐社会的过程中,当前发生的贿选现象并不能说明我们国家不能搞民主政治或者现阶段不宜搞民主政治,只能说明我们在具体制度的设计上还存在有待完善的地方;从这个意义上讲,当前的贿选现象并非民主政治的灾难,恰恰是贿选的出现为我们反思具体制度的设计,为进一步解决如何保障民主政治建设的健康发展提供了有益的经验。
    “贿选”是“民主肌体上的毒瘤”,反映出来的是村民自治的历史进程中许多共性的问题,从这个意义上讲,遏制“贿选”是推进村民自治,加强基层民主建设的关键。也正因“贿选”产生的原因是多元的,“贿选”的危害是致命的,遏制进而治理“贿选”就不能简单地依靠说服教育、加大打击力度等单一的方式,而应该将法律规制与综合治理相结合:法律规制是综合治理的前提和基础,为综合治理提供法律的依据,可以规范村委会选举,引导村民自治走上法治的轨道;但是,要根治“贿选”不能单纯依靠法律规制,因为法律规制治标不治本;只有从“贿选”现象背后充分发掘其产生的现实土壤,多角度多层次综合治理,才能标本兼治。
    (一)“贿选”的法律规制
    1、选举程序规制:完善村委会选举程序,让贿选者的投机预期降低为零
    没有科学、合理的程序,选举只能停留在纸面,流于形式;因此有必要从法律制度上完善村委会选举程序,不给贿选者以机会,让贿选者的投机预期降低为零。《村民委员会组织法》中缺乏详尽的程序性的规定,给贿选留下了许多法律的空白和漏洞,因此要在程序上完善村委会选举,有两条路径,一是适时修订《村民委员会组织法》,细化选举程序;二是制定《村民委员会选举法》,以专门程序法的形式规范村委会选举程序。无论选择怎样的路径,都要建立在实践经验总结的基础之上,立足于中国村民自治的现实国情和本土资源,突出遏制贿选的核心内容。
    (1)在选举的准备阶段,通过制度规范候选人的竞选行为。鉴于贿选行为基本上都发生在选举的进行过程中和投票选举的现场,因此有必要在选举的准备阶段就通过一定的方式规范候选人的竞选行为,既不能限制候选人的民主权利,又要把竞选行为纳入规范化的轨道。笔者认为,候选人在得到提名后就应向选举委员会提交书面的“竞选纲领”,内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、竞选支出、助选人员和竞选方式;这些内容经选举委员会审核之后,如没有违法违纪的内容,就可以向选民张榜公布,接受选举委员会和选民的共同监督。候选人如果顺利当选,那么竞选纲领中提出的“施政方针”作为一种承诺抑或是契约在其任期内具有约束力,作为其政绩考核的依据;更为关键的是,在事前就约定竞选支出、助选人员和竞选方式,对候选人在其后的选举过程中具有约束力,不得超出 “竞选纲领”中确定的范围。如果候选人在选举中违反“竞选纲领”中的约定,情节较轻的给予警告,情节较重、出现违法选举行为的,选举委员会可以取消其参选资格。
    (2)在选举的进行过程中,确立村委会选举过程中的监督主体。贿选现象的发生,一定程度上要归咎于选举程序中监督主体的缺位。目前在村委会换届选举中充当“监督”角色的是乡镇政府,由于当前村委会在某些方面具有“半行政”性质,乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系,同时也容易导致乡镇政府借“监督”为名变相地“干涉”村委会选举。笔者认为,由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组,同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加,专门负责监督村委会选举工作,在选举之日,由监督小组对整个选举进行全过程的监督[xviii],有效地防止贿选的发生。
    (3)在投票选举的现场,秘密画票,公开唱票,当场宣布选举结果。完善整个投票流程同样十分重要,选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节都要设计严密,不给贿选人可乘之机,也不给选民造成心理压力,让他们能够按照自己的意愿来投票,使贿选人无从知道自己是否被选。这样,贿选人不能得到贿选带来的好处,必然打击其积极性,伴随贿选成本的提高,贿选现象也能逐步得到遏制。在调研中我们也发现,很多贿选者的“竞选班底”的重要职责,就是在投票现场参加“监票”,分头盯梢选民,监督投票,查看投票结果;甚至在选民将选票送入投票箱之前,悄悄查看选票上的名字,而后再目睹选票入箱。这种方式保证了“贿选”的成效,防止成本的浪费,但同时更干扰了选举的流程,使得选民无法充分表达意愿。因此,要严格执行回避制度,候选人的直系亲属不得担任选举工作人员,从而保证选举程序的公平、公正和公开,堵上“贿选”的后路。
    (4)委托投票和流动票箱进一步规范化。[xix] 根据各地反馈,委托投票和流动票箱是选举过程中最容易引发争议和出现不规范甚至违法的选举行为的环节。但是考虑到大多数省份的农村,外出务工人员较多,如果取消委托投票,部分村可能出现参选人数不过半数的情况,因此建议各省制定或修订《村委会选举办法》,可以保留委托投票,但应当采用更为严格的限制,如明确将“外出”界定为“省外”,即只有投票期间在省外的选民,才可以书面委托投票;同时适当限制同一个人接受委托的人数,将贿选的可能性降低到最小;对于流动票箱的适用,应当明确限定于老弱病残确实不能到现场投票的人。这些措施通过实践的检验,也可以为制定统一的《村委会选举法》积累经验,同时也可以压缩“贿选”利用选举环节漏洞的空间。
    (5)在公布选举结果之后,进行离任审计和上任审计。     村委会选举之后,村民最大的诉求就是公布前任村委会的账本,清查帐目,但是往往受到干涉和阻挠,新任村委会为了便于交接工作也往往息事宁人,造成帐目越来越乱,漏洞越来越多,亏空越来越大。因此,可以通过立法将“离任审计”和“上任审计”列为村委会选举必经程序,有了“离任审计”,就不会累积财务问题,也便于追究前任村委会的财务责任;有了“上任审计”,对新任的村委会就有了考核和监督的依据,确保 “当选时清清白白,离任时清清楚楚”,即使“贿选者”当选,也无法牟取私利,侵犯集体资产。
    2、实体法律规制:将“贿选”纳入刑法打击范围,增加贿选成本
    关于村委会选举违法行为的处理,《村民委员会组织法》第十五条做出了规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨碍村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主观部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。”以此规定来处理选举中的贿选行为,存在三个问题:第一,村民可以向五个机关举报贿选行为,即乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局,结果造成五个机关职责不明,处理效力不清,要么互相推诿,要们不同机关做出不同的处理结果,无法决定哪一个机关的处理决定效力优先[xx];第二,对贿选行为处理过轻,除了宣布当选资格无效外,没有追究贿选者的其他法律责任,易于造成贿选者有恃无恐的心理:不贿赂不当选,贿赂了最多也只是当选无效,反正没什么损失,结果可能助长贿选行为的蔓延。同时,对接受贿选的选民没有相应的处理机制,出于“法不责众”的从众心理,不能从源头上杜绝贿选现象。第三,对贿选没有明确的法律界定。针对上述缺陷,笔者认为可以从如下方面加以完善,首先,修订《村民委员会选举法》,明确规定一个具体的机关来处理选举中的违法行为,一般而言,由县级的人大常委会对基层民主选举履行法定的监督职能比较恰当和合适,可以排除乡镇中不确定因素的干扰,同时在人大代表选举中积累的选举工作经验提供了专业知识支持,确保做出的决定具有科学性,其权力机关的宪政定位也使得做出的决定具有权威性。其次,加大对贿选违法行为的制裁,建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”,即在村民选举过程中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利;情节较轻的,可以单处剥夺政治权利。”将贿选行为纳入刑法的打击范围,对打击破坏村委会选举的行为可以做到有法可依,同时也为将村委会选举纳入诉讼渠道铺平道路。最后,对贿选进行明确的法律界定,通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知,对贿选的行为构成进行详尽的规定,既要合理规制贿选行为,保障村委会的选举秩序;又不能过分扩大贿选的范围,影响村民参加民主竞选的积极性和竞选机制的创新。
    3、建立司法救济:将“贿选”纳入诉讼的渠道
    有权利就必须有救济,没有救济的权利是不完整的权利;村民的选举权和被选举权更是如此。目前,村委会选举还没有纳入我国选举诉讼的范围,司法监督的力度明显不足。这种缺乏权利救济的现状使得大量的违规甚至违法的选举行为以及属于法律空白的选举行为,长期以来游离于司法救济之外,不仅使得选民的民主权利得不到应有的保护,更使得“贿选”等行为得不到有效的规制。如果说选举程序的完善和实体法律的修订可以在事先遏止“贿选”行为的发生,那么司法救济的途径则是事后保护选民民主权利、打击违法选举行为的重要保障。笔者认为,应建立选举纠纷的救济机构,尽快解决司法救济缺位的现状,将“贿选”、选举程序瑕疵等行为纳入诉讼的渠道。在选举纠纷日益增多的情况下,可以考虑法院在换届选举年设立专门的选举纠纷临时审判庭,建立选举诉讼简易程序及时解决选举纠纷,避免长期以来民政部门处理选举纠纷时大量适用“通知”、“决定”等没有法律效力或法律效力较低的文件,缺乏权威性的弊端[xxi],加强对选举行为的法律规制,逐步树立处理选举纠纷的司法公信力。
    (二)“贿选”的综合治理
    尽管在其他国家和地区,在我国的城市中,也存在贿选,但它在中国广大农村更为严重,更为普遍,对选举结果的影响更为重大,也更具危害性。为什么贿选在农村的作用如此之大呢?按照美国心理学家马斯洛的“人类需求层次论”,人的需求是分层次的,前一层次需求满足后,才会产生更高层次的需求。人的第一层次的需求是生存的需求,这是人的最基本的需求;其后才是更高层次的需求,包括民主权利得到尊重,自我价值实现等精神方面的需求。在中国许多尚未脱贫的农村,农民正处于为生存奋斗的第一层次需求阶段,当有人以金钱、物质利益诱使他们放弃民主权利时,他们往往屈从于现实的物质利益,出卖需求层次靠后的民主权利,将神圣的选票作价出卖。只有发展农村经济,使农民收入不断提高,解决他们的生存问题,才能提高他们的需求层次,当富裕了的农民需求层次相应上升之后,会更珍惜自己的民主权利,即使不能根除贿选,至少也能提高贿选的成本,也就不会再出现部分选民为一条香烟、一袋洗衣粉出卖自己选票的可悲情形[xxiii]。
    2、加强对村集体资产和财务帐户的监管。
    正如前文所分析,利益驱动是“贿选”存在的经济土壤,正是村集体资产和财务帐户长期处于没有监管或监管不力的状况,给“贿选者”上任后收回成本打开了方便之门。在集体产权下,村委会首先是一个财产权主体而不是公共服务的提供者,甚至是唯一的公共产权主体,可以对外签订合同,出让土地开发房产,管理本村集体经济企业,自收自支,游离于村民大会的监督。因此,如果光在选举上禁止贿选,而未在村集体资产管理上下更大的功夫,村集体资产还在村委会的控制之下失去相应的监督,村民对集体资产所拥有的权益还是没有保障,村集体资产及其收益还是有可能流失、被侵吞[xxiv];在巨大的集体产权利益寻租的诱惑面前,不仅不能遏止贿选,而且可能使贿选愈演愈烈。
    贿选是集体资产失管状态下的极容易出现的非常态的选举方式,显示了有关部门对村集体资产管理工作的薄弱。要根治贿选,应该同时从严管集体资产着手,堵住集体资产流失、被侵吞的漏洞;对村集体资产的控制权不能掌握在少部分人手上,有关部门要制定相应的规章制度严加监管和约束,只有村集体经济被严格监督和有效管理,变得无利可图时,村民的权益才会有保障,也可以从根本上约束部分候选人参选的不良动机,从而在经济利益的层面根除贿选现象,使得村委会换届选举走上规范化、有序化、法治化的正轨。
    对于村级财务管理混乱以及连带而来的村官腐败问题,有的地方则通过“村账乡代管”的监管方式来解决。据《人民法院报》2003年5月14日《“村账乡代管”———管住了贪吃的嘴》一文报道,湖南省岳阳县在不改变现有体制、资产权属、资产性质和以村设账核算主体的情况下,由乡镇经管站代村做账,并实施监管。基本做法是,以乡镇经管站为依托,成立“农村合作经济财务会计中心”。中心设几名记账员,每个记账员负责10个左右行政村的记账工作。村级取消会计,设报账员,负责办理收支结算和报账手续。村民主理财小组对每项财务收支逐月审核,形成乡村两级双重监督与管理的新型财务监管格局。取得的效果是:乱收费办不到了;乱花钱没门了;干群关系变好了。
    3、村民的民主启蒙和教育。
    村民是村民自治的主体,选谁不选谁,村民说了算;所以教育村民正确行使权利成为医治贿选的良方。许多贿选的实例表明,贿选者根本没有把赢得选举建立在为村民服务的参选目的上,更不愿意把赢得的公共权力用于为村民服务。贿选者一旦当选,就会把自己在选举期间的投入变本加厉地捞回来。把贿选的害处向村民说清楚,谁都会算帐,也就没有人或很少会有人拿自己的根本利益去满足贿选者了。
    因此,解决贿选问题的另一个关键,就是让广大村民切实认识到村委会换届选举工作对于全村经济发展和自身利益的危害,认识到选举是村民神圣的权利,投好这一票,既是对全村村民负责,也是对自身利益负责,从而做到不受眼前利益的干扰,不误选、不乱选,保证选举的公平、公正。例如,山东胶州市铺集镇部分村庄“贿选”之风甚浓,在村委会换届选举之前,党委书记杨波亲自起草了《告全体村民数》,每个村民人手一份。全文通报了该镇本届政府任期内的发展规划、具体措施和三年内确保实现的村民基本生活指标等情况,用数字的形式,给村民分析了一个好的村委会在推动集体经济发展和维护村民自身利益中的重要作用,指出一个差的村委会对于村民集体和自身利益可能造成的损失,最后他提醒村民要慎重对待手中神圣的一票,选出对自己负责的“当家人”。此外,该镇还注重发挥党员的作用,由部分老党员组成的文艺宣传队,围绕村委会选举自编自演了小品、戏曲,歌颂民主,鞭挞不正当的竞选行为,收到了良好的效果。这些措施有效地遏止了该镇的“贿选”之风,村委会换届成功率一举达到97%[xxv]。
    培养和提高村民的民主意识,重点进行民主理论和知识的普及教育,使村民逐步摆脱“依附”、“等级”、“权力”、“人治”、“大民主”等把民主简单化和庸俗户等反民主和非民主的观念,培养适应民主政治发展所需要的平等、权利、参与、竞争等民主主体意识,形成独立的政治人格[xxvi],将有助于促进村民有序的政治参与,杜绝“贿选”存在的“选民基础”,充分保障村民自治。
    4、适当弱化村委会的经济管理职能,强化村委会公共服务职能。
    公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力,还拥有土地(农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品)的控制权。公共权力还渗透到一些私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称,使得农民与公务人员之间的关系成为供养与被供养的关系,而不是服务与被服务之间的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下,公务人员的荣誉性微乎其微,使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起,旧力量不愿意放权,新力量下决心夺权,增大了政治发展转轨的难度。因此,农民对当选村长的第一要求常常是“查账”,而旧力量最害怕的是翻旧账。如果公共权力过大的问题不解决,村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场,民主政治的发展将困难重重[xxvii]。
    在以往的立法中,我们意识到了建立村委会这一自治机构的重要性,但没有看到村委会组织运行所耗费的巨大成本,更没有预见到村委会组织产生过程中会出现如此多的问题。减少村委会的权力,并不意味着剥夺村民的权利。因为村委会的权力和村民的权利不是同一概念。正是由于村委会的权力过大,村民自己能够掌握的权利太少,才导致村委会选举的变形。村委会作为自治机构,不应该过多地担负公共事务,更不能随意处分村民的集体财产。村委会的社会职能应当被强化,但其经济职能应当被削弱。村委会不应该成为"二政府",也不应该成为经营性组织。国家在涉及到村民权利的问题上,应该直接听取村民的意见,而不应该通过村委会上传下达。村委会的职能越单纯,村委会选举中的贿选事件就越少。因此有必要通过立法弱化村委会的经济管理职能,强化公共服务职能,从制度层面真正让农民当家作主,平稳地推进乡村政治文明发展的进程。
    5、“四个民主”的整体建设和协调发展。
    民主选举之后,积极推进民主决策、民主管理、民主监督工作,保障全体村民依法自治,可以防止“选时有民主,选完了没民主”现象发生,而这一现象正是治理结构上的漏洞。对于村民选举中出现的贿选行为,我们只有找出其社会性成因,才能从根本上采取措施杜绝。贿选者的贿选投入都是基于一定的利益考量,但是,如果将贿选的责任简单地归咎于贿选者,显然是不够的,除了要弄清楚贿选者的动机外,还要进一步研究为什么村民会选择贿选[xxviii]。贿选者为什么对于其投入有很高的收益预期?实际上这涉及到村民自治的“四个民主”的整体建设和协调发展的问题。换而言之,即使“民主选举”很完善,如果“民主决策”、“民主管理”和“民主监督”的机制没有相应建立、健全起来,很难实现真正的村民自治,也无法根除贿选。
    结语
    民主选举已经成为解决现代社会乃至乡土社会公共权力合法来源的重要路径,我们不能因为贿选现象的存在而怀疑甚至否认选举制度的伟大意义。当然,贿选现象暴露了现行选举制度的某些亟待完善的缺陷,通过制度创新完善现行选举制度也是根治贿选现象的应有之义。
    治理贿选使村委会选举中的当务之急,处理得好,可以使村民自治制度顺利实施;处理不好,很可能使农村民主政治、村民自治走上歧途,甚至影响社会主义政治文明建设的进程。因此,治理贿选刻不容缓,同时也要看到,治理贿选是一个复杂的系统工程,既需要法律规制,也需要综合治理,更要持之以恒,坚持不懈。我们坚信,通过法律规制和综合治理,“贿选”这一基层民主建设初期的阶段性现象,将逐渐减少直至最终消失,退出历史舞台。
    注释:




引文来源  对“贿选”说不——村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理-中国选举与治理网
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