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我转,因我思。我贴,故我在。 网路拾遗,敝帚自珍。

 
 
 

日志

 
 

《中国新闻周刊》:民主新演进  

2010-07-13 08:58:23|  分类: 社会--政治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《中国新闻周刊》

21/2010     总第471

2010614出版

2010年07月13日 - sunup1997 - 小杂货铺

  

封面故事:民主新演进

“公推直选”是进入新世纪以来中共党内民主具有标志性的创新成果之一。从最初四川平昌实行“公推直选”,首次打破党内“任命制”,至今,中共党内的民主试验已近10年。

正如萨缪尔·亨廷顿所说,政治秩序或政治稳定取决于政治制度化水平和政治参与程度之间的关系。

10年来,先是各地单一试验,再是中共的十七大将“公推直选”作为党的民主政治建设的努力方向进行了充分肯定。如今,仅南京一地,已经有806个村党组织和363个城市社区党组织,在换届时全部实行公推直选。

南京,这个长江下游最重要的城市之一,基层党组织已经被民主“全覆盖”,民主在这个758万人的都市正待演进成蔚然大势。与以往基于一点的乡村党内民主的试验不同,南京的试验将为中国的民主演进提供一个崭新的城市样本。这个城市的努力,或将为中国更大范围的民主推进提供思路。

 

 

南京:中共党内民主尝新

在南京,把“公推直选”全面覆盖到城市农村,这在全国尚属首例。与以往来自于“点”上的民主试验不同,这一次由点及面,“全覆盖”意义在于,或将为更大范围的民主提供思路。

 

桌子上,放着一摞书,都很厚,书名围绕着几个关键词,比如基层民主,乡村治理等等。

杨花伟坐在旁边,修改一份有关“公推直选”的材料。他是中共南京市组织部研究室主任,最近这些日子,他的工作重心就在于此。“公推直选”是一件大事。今年,南京市的所有806个农村(涉农社区)都将以此方式换届选举出新的村支部书记和班子成员。

“我们最近很忙的。”南京市雨花台区组织部里的几名年轻人异口同声。他们是这座省会城市党委组织系统里的一线人员,眼下这场全面展开的“公推直选”,不但考验着他们的工作能力,也考量着他们的体力。

雨花台区委组织部长孙朝晖对《中国新闻周刊》说,4年前,他有过一次类似的考验,当年,他还是高淳县组织部长,那是个远离南京市主城区的下辖县,作为中组部确定的试点,让全县所有8个乡镇的党委书记和班子成员以“公推直选”的方式,先期完成党内权力交替。

“当时写材料搞总结经常熬夜。”孙朝晖说,甚至有一次,因为汇报材料在最后一刻被全盘推翻,他不得不亲自上阵,连夜重写,“上级的意思很明确,直接一点,写问题,写不足。”

在过去的几年里,南京一直推进基层党内民主的试点,每一次实践后,都是“写问题,写不足”,期望总结出一套成熟的操作经验。

从点到面,南京市的基层党内民主不断推进,去年底实现城市社区党组织全面覆盖了“公推直选”,而今年则让“全覆盖”移向了整个城市的农村。南京,这个基层已经被民主“全覆盖”的城市,为中国的民主演进提供一个研究的样本。

 

让能者掌权

南京城滨江而居,江北有六合、浦口两区,江南则是经济和政治中心,有玄武、秦淮、建业、鼓楼、栖霞、雨花台、江宁、溧水和高淳等9个区县。

在南京市中共党务系统提供给《中国新闻周刊》的说明中写道:“从实际情况看,南京市村级集体经济发展不平衡,村党委书记的致富能力还有待进一步增强。”

从今年4月开始,这11个区县内,所有806个村庄(涉农社区),面临中共党组织领导班子换届。

这成为一个契机。

在南京市官方的说法里,“这次换届的重中之重,就是要通过民主、公开、竞争、择优的方式,选出一支发展能力强、带富能力强、热心为农民群众服务的村书记队伍。”

竹镇大泉村是“农民的好支书—李元龙”的故乡,是南京市公推直选的重点试点村。

519,上午8点半,大泉村党总支领导班子公推大会正式举行。来自全村的200多位中共党员和村民代表,为选出自己心目中李元龙式的“当家人”,投出一票。上世纪90年代,贫困的大泉村因为有了“农民的好支书”李元龙,而迅速改变了落后的面貌。他带领全村人新建了贯穿大泉村南北的五公里长水泥路;他说服每户村民,将1600亩低产田改造成良田??

公推直选共有9项程序,其中重要环节就是公推大会,也是最后出结果的一个环节。

大会上,除了进行演讲陈述竞职外,村民们还能通过提问环节向每位竞职党员直接发问,进行零距离接触。

村里的党员最简单的想法是,通过公开、民主的公推大会,用手中的选票,选出一位好支书,让村子更加富裕些。

21世纪什么最贵?人才。”南京市组织部一位不愿具名的官员告诉《中国新闻周刊》,这其实就是一次选拔人才的尝试,“提升选人用人公信度,为推动南京郊县农村经济发展奠定扎实的组织基础”,不必过分拔高和渲染。

选举大会上,设立了秘密写票处,保证党员群众在无干扰的情况下自主表达意愿,选出真正有能力的人。

在接受《中国新闻周刊》采访时,南京市委组织说,今年之举,是想进一步打通人才向农村基层一线输送的渠道,鼓励农村基层、有志于农村工作的区县和镇街机关年轻干部到农村去,鼓励优秀大学生村官、双带标兵、致富能手、农民经纪人、农民专业合作组织负责人,非公企业管理人员等参与竞争。

官方期待,一支以45岁左右为主体,文化程度较高,熟悉农村工作,善于做群众工作的优秀村支书队伍能迅速形成。

这么一来,村党组织班子结构的优化和整体功能的增强将得以实现,“人才到基层锻炼、干部从一线选拔”的培养选拔链也能最终形成。

随着中共十七大明确了“逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围”,南京市此举的期望是,将公推直选制度化,常态化。

在当地,公推直选要过九道关,经过广泛的报名后,参选人将驻点调研,参加公推大会,接受党员和群众代表的提问和辩论,然后是党工委票决,最后是选举大会。

南京市全市共有11267人报名,有10570人通过资格审查,其中,党组织占19.1%,党员群众联名举荐2854人,占27%,自荐5697人,达到了53.9%

这里面,有现任村干部,有机关年轻干部,有大学生村官,有致富能手,有“双带”标兵,有复员退伍军人,还有外出务工返乡党员,以及非公企业党员业主。

8万余名党员、近270万群众共同完成了这次规模庞大的直选,至此,南京成为全国首个在村和社区基层中共党组织全面实现公推直选的城市。

 

民主新演进

与去年“全覆盖”的社区选举不同,面对农村党组织的“全覆盖”公推直选,南京市组织部显得比较低调。

去年8月底,南京的363个城市社区全部采用公推直选这种方式选出党组织书记、副书记和委员。当时此举得到了中组部的肯定。在中组部举办的全国组织部长培训班上,南京市作了经验介绍。

时值十七届四中全会召开之际,中组部派专员前来调研,听取经验,这也为后来全会通过的决议提供了某种实践层面的素材。

在去年的社区选举成功后,南京市还组织了专家研讨会。这些动作都表明,南京市在实践之后期望从学理和制度层面总结经验。

这也是一以贯之的传统,演进路线清晰明了。官方背景的《瞭望》杂志曾介绍,公推直选是高层指导与基层探索良性互动的成功范例。其中江苏省及南京市的探索热情强化了这个互动,也加快了高层决策的进程。

早在2004年,江苏省宿迁市搞试点,在宿豫区黄墩镇举行了党员大会,直接选举了镇党委书记。

“黄墩直选”是江苏省探索公推直选的第一个尝试,得到高层肯定,这坚定了江苏省探索公推直选的信心。《瞭望》杂志披露,“有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件,要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点,用实践回答中央领导关心的问题。”随后在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇党组织换届中进行了实施。

现任南京市委组织部部长、时任江苏省委组织部副部长王奇就参与了“黄墩直选”运作,南京市本次能够在基层党组织换届中全面运用公推直选,与王奇的坚持分不开。

200412月,南京市首次在白下区淮海路街道淮海路社区进行公推直选党组织领导班子的试点。

20054月至5月,另有五个社区也紧随其后,被列为公推直选社区党组织班子试点。

同年底,在江宁区的土桥镇镇党委领导班子列为试点。

到了2006年,高淳县8个乡镇的试点全面展开也就顺理成章。时任高淳县组织部长的孙朝晖告诉《中国新闻周刊》,“高淳的那个试点是中组部指定的,那时候李源潮部长还在江苏当省委书记,他到中组部去汇报,然后中组部就指定在江苏两个县进行试点,李书记就定下来苏南和苏北各选一个点,进行试点,苏南选了高淳,苏北选了仪征。”

孙朝晖坦言,那一年高淳试点,已是当时规模最大的试点,“一开始做的方案还不是书记直选,因为这个跟当时的党章规定有冲突,第一轮方案做完以后,李源潮看完,觉得探索的步子太小了,又到中组部建言,试点可以适当地有些探索性,后来中组部特批,同意进行镇党委书记的直选。”

雨花台区组织部长孙朝晖说,南京这些年在基层民主上的不断提速,有几个原因,比如南京市每年都出一些政治建设的目标任务,去做一些这方面的事情,主动扮演探索者的角色。而南京通过这几年的探索,本身也从中获益了。

“所以这就形成了一种良性互动,逐步深入。”孙朝晖举例,比如在2006年,高淳乡镇工作的公推直选试点完成后,紧跟着就是工会、共青团领导的换届,他们都主动提出来,也用公投直选的办法,进一步扩大民主来选领导班子。

事实上,2006年高淳试点全面成功后,南京市官方已经总结出一套公推直选的方案,他们在等待时机。

2009年,契机到了。

这个城市先是尝试着在一些机关事业单位尝试公推直选。接着,这一年恰逢南京市所有城市社区党组织换届,于是南京市决定,率先在城市社区党组织班子换届中,运用公推直选产生了363个新的社区党组织班子。

而在这期间,中共江苏省委组织部也派出了几路人马对十七大前采用公推直选换届的73个乡镇进行回访性调查。

据参与调查的人员曾向《瞭望》杂志透露,“此举旨在全面评估公推直选的运用效果以及完善公推直选的路径”。

今年,随着806个行政村的党组织班子“公推直选”换届完成,接下来,这个城市还将忙于村委会的换届选举。

新的选人机制,将造就新的基层党委班子行事风格。这些新晋的党的基层干部,如何与村民委员会良好的互动,也成为各界关注的焦点之一。

在接下来的村委会公推直选中,南京市有关方面坦言,有些担心,如果村委会主任竞选不上党委书记,岂不是很尴尬,至今的结果还是让人放心,没有出现这样的局面。

当地官员也流露出担心,原来村民委员会主任由村民自治选出,在党组织书记由上级委任的时代里,这很容易解决,上级只需要任命这个民选的主任为党组织书记,但如今在南京,基层民主“全面覆盖”后,有可能将来出现党员直选出的书记与民选出的村委主任不是一个人,产生冲突。党的民主与人民民主,都是民主产生的,到底谁说了算,这事实上增加了广泛存在的两委之间纠结的可能。

如果党组织书记和村委会主任分属两人,理论上也不会有问题,“按照法规,也是党组织书记一把手。”但在现实中,书记和主任不同的个性特点都会影响整个权力的正常运作。

中共南京市委期望的是,引导和衔接这两委的换届选举,加大符合条件的村党组织书记通过法定程序兼任村委会主任的工作力度,统筹选配好村“两委”班子,实现“党内民主引领人民民主”。

 

 

PK台上的党员们

在大范围公推直选的舞台上,老支书、80后以及其他竞选派,展开了较量。

 

528这天,是王东和王喜洲的关键一天。

经过民主推荐、组织考察、差额票决等程序,到了这天下午,他们成为最后PK的对手,站在竞选舞台上。

两个人此前都是街道汽贸城的干部,在过去的5年里,同在一个办公室,是“上下级”,1980年出生的王东,是办公室副主任,长他10岁的王喜洲是办公室主任。

这对“上下级”,如今却走上舞台成为竞选对手,竞选丁墙社区党组织书记。丁墙社区是一个涉农社区,占地2.17平方公里,位于雨花台风景区南麓,属于主城近郊结合部,2010年的税收任务达到7000万,到5月底,实际已经完成5089万。在南京市806个乡村中,这是一个富裕之地。

台下127名党员,是他们的选民。他们手中的选票,决定着村子的未来。

选民们背后的农村正在发生着变化,这些年,南京市的城市化进程不断加快,乡土社会旧有的人际关系被打破。这些年,活跃于乡村政治舞台的不止是本地人了,学历更高的外来者、年轻的80后村官,让此前“有能力”的老支书相形见绌。

而这一次,在大范围公推直选的舞台上,老支书们与更懂得民主的竞选派,展开了较量。

 

乡音获胜

王喜洲是个70后,戴一副金边眼镜,与人说话时带着笑。

62下午,他带着几名党员,来到雨花台区盐批路路口,查看道路损坏的情况。此时,距离他当选丁墙社区党总支书记不过一周。

他来看路,为的是当初的承诺,“直选大会上承诺党员要尽快修好这条路,这次查看后,我们将拟定一个修路计划,尽快动工。”

王喜洲是丁墙社区的老干部,1988年的第一份工作,就是在丁墙,那时还叫丁墙村。他进村后,从村统计员干起,一干十年,后来做了团支部书记。

1997年后的两年,他又成了村子里的会计。1999年,他开始担任丁墙村副支书、村主任,工贸公司经理。2002年,他去中央党校经管专业学习,获得了本科学历,这在村子里还是罕有的,2005年至今,他一直在宁南汽贸城任党总支书记。汽贸城是街道办的经济体。

王喜洲对《中国新闻周刊》坦言,自己很有信心胜出。他在竞选演说中,也不断强调自己是本村人的身份。

这个身份不仅仅意味着他更熟悉这里的乡村生活和村委会工作,更是一种情感的纽带。

这一点,至关重要,因为他的竞争对手中,有老支书王宏启。一般而言,老支书的地域优势明显。不过王宏启并非本村人,在乡土情感上,不占优势。

丁墙社区经济很好,这让候选竞争非常劲烈,竞职的党员有9名,是南京市所有村庄中最多的。519那天下午,雨花台区丁墙社区党总支领导班子公推直选大会上,当竞争社区党总支书记的9名党员上台时,党员孔维强说,没想到这么多人要抢着当我们社区书记,看来有一场较量了。

9名竞职党员中,7名是区和街道的机关干部,有街道城建科科长、区妇联维权科科长、街道司法所所长,还有街道汽贸城党总支书记王喜洲和同办公室的副主任王东。这些天,这9位竞职党员的各种资料和发展承诺都在社区服务大厅里循环播放。在很多党员看来,他们各有优势。

坐在台下观摩的雨花台区组织部相关负责人也坦言:“这9位党员实力旗鼓相当,到底谁能竞争上,我还真没底。”

一番演说和回答选民提问后,王喜洲、王东和王宏启最终成为三名候选人预备人选。在随后的党工委差额票决中,王喜洲和年轻人王东成功晋级为最后2名候选人,而老书记王宏启落败。而在与王东的最后PK中,王喜洲获得了较多党员的青睐,他那一口南京方言在很大程度上赢得了本地人的人心。在127张选票中,王喜洲赢得了117张。

 

军转干部

王东也是南京人,1980年生人,但是他和王喜洲不一样,在本村没有干过多久,游离于本地人的乡村社会之外。

王东年轻,在台上演讲和接受选民提问,明显紧张,身子有些摇晃,甚至卡了几次壳。但他脑子转得快,在最后与王喜洲PK时,他直接向“老上级”开火。在王喜洲回答完一个选民的提问后,他接着话茬问:“你说要搞社区福利基金,能不能谈得具体点?”

这一问,不止是王喜洲,台下的选民、台侧的主持人都有些惊讶,在此番竞选中,鲜有两名候选人之间的直接交锋。

军转干部到地方最大的挑战就是如何融入本土社会中。这一点,对王东并不太难,因为他就是本地人,而对于另一位军转干部刘健来说,可能需要更多的时间。

刘健是西善桥街道西善桥村党政办副主任,副科级,1994年参军入伍,2005年退役时,被转到西善桥街道工作。

他从科员干起,一度曾担任梅山村党总支副书记,不料在城市化进程中,梅山村整建制拆迁,从2008年起他开始担任村党政办副主任。

刘健是一个面容俊朗的年轻人,说话时不时会流露出羞涩的神情,但一谈起工作,他总是会挺直腰板,声音也大了很多。他对《中国新闻周刊》说,自己虽不是本地人,但转业在此多年,这几年乡村社区的发展很快,他觉得自己该干点事业出来。

如果梅山村还在,他就不会到相对陌生的西善村来竞选,尽管竞选到最后能与西善村梅老书记直面PK。他坦言,老书记是本地人,又主持村里工作多年,优势明显,最后的票决也显示了这一点,梅老书记得了80票,刘健只有6票。

 

倒在PK台上的老书记

丁墙社区的老书记王宏启,也是一名军转干部。在村子里干了这么多年,带富了一批人,但是在乡土人际关系上,他似乎一直没有找到得心应手的方式。

几位当地官员都惋惜这个“有能力的”老书记,最终却倒在了PK台上。

王宏启竞选失败后,在电话里告诉《中国新闻周刊》,他生病了,“再说嘴巴也笨,就不接受采访了”,说这番话时他声音低沉。

这位“有能力”的老书记,老家是扬州的,2004年退役后,接受组织分配,来到南京宁南街道,成为党政办副主任,2007年开始,成为丁墙社区的党总支书记。

在村子里,提起这位干了3年的老书记,很多村民还是认可的,但也有人会说,他的南京话不地道。

同样是老书记,尹申海的命运则不一样,这次公推直选中,他顺利连任宁南街道花神庙社区党总支书记。

尹申海个头很高,人到中年,依然显得很壮实,不说话时带着几分威严,村里人都说,他能镇得住局面。

尹是个土生土长的花神庙人,熟悉这里的每条路、每座房,这里的每个人都是我的亲人。尹申海对《中国新闻周刊》记者说。他认为,自己能更好地做“居民的知心人、贴心人、暖心人”。

这番话,他也写进了竞选演说中。

“虽然我是个老书记了,但所做的承诺更要按时兑现,新一届党组织领导班子会议已经开过了,新3年计划正在征求意见,很快就会在社区宣传栏上公示,我们要请社区党员居民监督我们的工作。”他说。

在浦口区侯冲村,老书记陈家贵也以121票高票连任,获胜后,他坦言,“虽然在村里干了12年,党员群众对我都很信任,但第一次通过这种方式来竞争党总支书记,还是很紧张。”

在他竞选时,党员选民们可不客气,提问很尖锐,比如“村里还有几条路没有路灯,什么时候能解决?”“前后庄组的村民什么时候能搬进村里的集中小区?”“我们村的党员活动还不多,你们当选后会怎么做?”

对此,老书记陈家贵先作了“检讨”,并亮出自己的答案:3年拿出160万元,让所有村级道路亮灯。而在号称“金陵首富村”的武家嘴和锁石村,这两个村是联村党委会,锁石村党总支书记张双喜在村里干了20年,相比于其他竞职党员,他们显然很有优势。不过,也有强劲的挑战者,比如那些80后村官。

锁石村有党员问到村里奶牛场的污染问题,“80后”竞职党员樊驰就提出用牛粪养蚯蚓,使其变废为宝,跳出了常规治理污染的思路,赢得了热烈的掌声。

 

大学生村官的出路

赢得掌声的80后村官还有尹云霞,不止掌声,她还获得了西善村党支部副书记一职。

尹云霞是西善桥村的村官,从主持大型社区活动,到走村入户了解村民需求,两年的村官经历让这个活泼有朝气的大学生赢得了广泛认可,在这次公推直选中,她高票当选村党总支副书记。

与《中国新闻周刊》记者攀谈时,她语速很快,笑声爽朗,性格外向,她坦言,自己受到父亲很大的影响。她记得父亲如何平息村民们因为拆迁纠纷引发的闹事,“要想镇得住,自己得正。”说这话时,她斜挎的背包上那只玩偶熊随着身体摆动着。

她父亲就是邻村花神庙社区党支书尹申海。父女俩也是此次竞选中唯一一对父女。

像她一样,通过公推直选进入村党组织领导班子的共有7名大学生村官,其中,两位是副书记职位。

雨花台区25个村通过公推直选方式进行换届,共有447人通过资格审查,最终,148人入选新一届村党组织领导班子。新一届村党组织领导班子中,“80后”就有20位。

而在浦口区永宁镇侯冲村,另一名80后村官刘兆斌也让人印象深刻。这个一米八的山东小伙子,是河海大学毕业生,是报名人选中学历最高、年龄却最小。

与刘兆斌同台PK的书记人选可谓“重量级”人物,要么是侯冲村党总支书记,要么是永宁镇党政办主任、工业企业党总支书记,此外还有侯冲村党总支副书记、侯冲村计生专干。

“我的勇气来自村民的支持。”原来,刘兆斌是村里的11名党员和群众代表联名推荐的。按照公推直选的要求,联名推荐的人数必须在10人以上。

他获得的信任来自今年4月份村里组织的一次拆迁,他用三天的时间走访了几十户人家,共签成了80户拆迁协议。

这一下,村子里都觉得这个山东小伙子有点能耐。

在南京农村,那些大学生“村官”来了已经两年了,他们的出路成了一个问题。在全国,2008年选聘、今年到期的大学生“村官”有1.7万多名,各省2008年前自行选聘的也有3万多名今年到期。从今年开始,每年都有一批大学生“村官”面临期满流动问题。

200912月,李源潮在接受中共中央党校主办的《学习时报》采访时说,要优先从具有基层一线工作经历的优秀干部和人才中选拔,推进选聘高校毕业生到村任职工作,确保大学生“村官”下得去、待得住、干得好、流得动。

如今,全覆盖的公推直选无疑给这些年轻人一个机会。雨花区组织部长孙朝晖对《中国新闻周刊》说,在这一次的公推直选的简章里面,我们对大学生村官也给了一些特殊的关照。“如果走传统的任命制的话,第一,很难会考虑到他们;第二,即便选上来可能会招致不服气的声音。那么通过公推直选这种方式走上来呢,可以说是一种公平的竞争的状态下,大家投票把他选上来,大家不会认为他是靠某种特殊身份上去的,可能对于他今后的开展工作会是一个很有利的帮助。”

62,尹云霞还在等待新一届班子组建后的工作安排,她现在是一名新任村党支部副书记,同时,也依旧是那个爱在QQ空间里写诗贴照片的“易水轩”,她觉得自己的网名很有意境,显示着文艺女孩的过去。

这个85年出生的女生,如今QQ签名是“因缘际会”。有人猜测,这是形容她与他,有人猜测这是形容她与政治。

 

 

民主如何覆盖7800万中共党员

南京试点的意义,就在于这是一个“全覆盖”的城市。以往的民主试验,都是在高层的主导下,在一个点上的试验。但对于南京,“全覆盖的意义在于,你没有别的资源可以挪用。所以我们要从南京这一地的试验,找到一个重大问题的答案。”

 

四川省雅安市合江乡,在2001年载入了中国共产党民主选举的史册。那一年,合江乡由全乡村民公推出乡党委候选人,再由全体党代表投票选举乡党委领导班子,从而打破了中共党内长期以来的“任命制”。

十年后,南京成为中国首个实现基层党组织“公推直选”全覆盖的城市。

200710月,中共十七大召开前,全国共有300多个乡镇开展党内公推直选试点。如今仅南京一地,就有806个村党支部和363个城市社区党组织,在换届时全部实行公推直选。

种种迹象表明,中共党内基层民主选举正在全国范围内逐渐推行。但《中国新闻周刊》记者采访的多位中央党校的学者均谨慎表示,中国共产党的党内民主选举,仍处于初级阶段,“但这是一个不可逆的过程”。

 

谁是村里的一把手?

中国共产党的党内公推公选,从90年代末期的四川开始起步。1998年,四川省遂宁市市中区东禅镇率先实施乡党委书记的公选。

据东禅镇统计,全镇共有1200名党员,除了外出打工的和有病不能来参加的以外,共有600名党员参加,进行镇党委书记的公选。

遂宁市市中区委常委、组织部长马胜康曾总结当时的思路:“现行的乡镇一级领导的选拔、选举形式,客观上与人民群众参与和管理政务的愿望还不能完全适应。”

中国的农村没有真正意义上的政权的概念。在新中国成立前,农村是自治体,靠乡绅来收租收税,来实现其基本的运营和社会稳定。新中国成立后,中共党组织直接建立在最基层,成为当时实际上的领导者和公共事务的管理者。

1987年,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布,正式确立了村民自治的法律地位。

而矛盾也不可避免地出现了。上级任命的村支部书记强调,党支部是村里的领导核心,自己当然是“一把手”;而由村民选举出来的村主任则称,自己是村里的法人代表,是村民公认的,村里的大事小事理所当然由村主任说了算。

中共中央党校党建教研部蔡志强教授,在接受《中国新闻周刊》记者采访时称,随着市场经济的发展,人员流动加剧,使得村支部面临严重的问题——要么是老龄化的党支部,“七个党员八颗牙,老龄化严重,也不懂市场经济”;要么就是年轻的党支部,“公章挂在裤腰带上,支部也建在裤腰带上”。

在这样的背景下,如何发挥执政党的领导作用,就成为摆在高层面前的问题。于是,在很多地方都出现了把村民选出来的村主任或村长再任命为村支书的状况。“把能人发展成党员,把党员发展成能人,把党员中的能人变成党的后备干部”,蔡志强说,“这是中共主导党内民主发育的逻辑。”

此前,中共四川省委组织部组织一处处长黄林曾经对《中国新闻周刊》说,改革开放以后,村支部决策的具体事务越来越多,“没有村民的支持,工作根本没法搞。只有通过公开推荐,扩大村支部的民意基础,才能保障村支部在村级事务中的决策中心地位。”

村支书的“直选”很快扩大到了乡镇一级。雅安市委常委、组织部长刘华军认为:村和镇的党内民主是一种联动关系,“当村支书都公推直选之后,自然会推着乡镇党委进行改革,否则乡镇党委的工作就没有民意基础。”

2001年,四川平昌县的乡镇换届时,县委在灵山乡进行公推直选党委领导班子试点,后来新华社记者评价——“是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。

 

要不要全面推开

四川出现了多个突破性的民主改革,包括乡镇长直选、乡镇公推公选等,从而成为全国选举民主创新最为活跃的地区。这使得四川的基层民主改革引起高层的密切关注。

“这样的尝试中央一直持一种比较开明的态度。”蔡志强说。

在中共十六大召开前,曾主导“步云直选”的张锦明,由遂宁副市长调任雅安市委常委、市委组织部部长。

2002年,中共十六大提出“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用”。

高层的信号,就是对基层的鼓励。

一个月后,在张锦明的主导下,雅安下辖的雨城区、荥经县实现了中共历史上第一次的县级党代表直选。

2003124,在四川省成都市新都木兰镇,243名各界代表“公推”了木兰镇镇长刘刚毅,以及党委副书记的李勇。3天以后,木兰镇全体党员进行直选,在639张选票中,刘刚毅得到了480张而成为了全国第一位公推直选出来的镇党委书记。

据四川省委组织部资料,2004年,包括雅安在内的10个市州30个县(市、区)开始试点乡镇党委书记“公推直选”,直接选举出45名乡镇党委书记。

此后,江苏、湖北、河南、陕西等省也跟进推行公推直选的试点。

2004年,江苏省宿迁市宿豫区黄墩镇党员大会直选镇党委书记。中共中央总书记胡锦涛在新华社一份内部材料上批示,“该试点只进行党委书记的公推直选,还有与副书记、委员的选举相衔接的问题需要加以考虑。”

“黄墩直选”是江苏省探索公推直选的第一个尝试,一开始就被中央领导如此关注,从此坚定了江苏省探索公推直选的信心。

随后,江苏“有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件,要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点,用实践回答中央领导关心的问题。”

2004年,十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。

江苏省委组织部很快拿出了在个别乡镇党委班子换届中运用公推直选的方案,随后在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇换届中进行了实施。

部分参与黄墩直选方案设计的组织干部对公推直选产生了浓厚兴趣,自觉进行研究和运用。现任南京市委组织部部长、时任江苏省委组织部副部长王奇就是其中一位。南京在城市社区党组织实行公推直选,就与他密不可分。

事实上,从2004年起,中共南京市委开始在单个社区试点“公推直选”;2006年,“公推直选”又推广到南京市高淳县所辖的全部8个镇;直至今年,“公推直选”扩大到363个社区的规模。由近5年的措施来看,南京市似已成为中共推进党内民主建设的最大试验区。

2006年,江苏省委组织部向中央有关部门递交了大范围运用公推直选的报告,得到的回复是,“不主张全面推开,要求结合换届继续扩大试点,积累相关经验。”

“不主张全面推开”的背后,是专家和学者对其在合法性上的热烈讨论。事实上,从基层推出的最初改革,大多与既定的法律法规相抵触、相违背。作为发端于乡镇基层的政治改革,公推直选党员领导干部也有这个特点。

因此,在中共十七大前,公推直选基本上处在多做少说、甚至只做不说的状态。这其中一个重要原因是这个做法与中共党章对选举的规定有冲突。此前的党章规定,党内选举主要是间接选举,即党员选党代表,党代表选委员,委员选书记、副书记。

另外,1990627印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第3章第16条规定:“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员会全体会议上进行选举。”

而在公推直选的过程中,候选人的提名方式一般由组织推荐、党员自荐和党员(群众)联名推荐,书记、副书记由党员大会或党员代表大会选举产生,并且还有直接投票选举的突破性做法。

江苏遵照了中央有关部门的指示,选择了包括南京高淳县在内的73个乡镇进行了不同类型的公推直选试点。新华社称,“这些试点始终是在江苏省委主要领导的过问下进行的,也始终与中央高层保持着情况反馈的通道。”

 

民主如何覆盖7800万党员

事实上,在十七大前的一年多时间里,随着公推直选试点的增多,尤其是中央密集调研江苏的试点,坊间已有修改党章、确定公推直选法理依据的呼声。

2006年到2007年全国基层党组织领导班子换届中,几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直选的试点。截至200710月,全国有300多个乡镇开展了领导班子公推直选试点。

“从一个政党来说,进行基层选举只是手段,不是目的。政治体制改革的试错空间很小。经济体制改革如果失败了,大不了破产重新再来。但政治体制改革几乎没有回头路。”蔡志强对《中国新闻周刊》说。

据新华社报道,“中央主管部门负责人在江苏座谈时重申了中央的原则,即突破党章规定的试点要总结经验,实践证明可以面上推开的,须党章修改后,才能大范围运用。”

中共十七大修改的党章没有让基层失望。其中,明确表述“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

此外,主政江苏的李源潮出任中共中央组织部部长。

2009年的中共十七届四中全会更明确提出,要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

“公推直选”试点在全国范围内大规模展开。在深圳,49417,短短一个多星期,深圳经历了4场党代表公推直选;在杭州,2010年将有490个左右社区党组织采取“公推直选”方式进行换届选举,占需换届社区总数的81%。在成都,86.4%的社区、93.5%的村党支部书记推行了公推直选。在湖南溆浦县,成功实现了“跨村推选。

5月,南京的806个村通过公推直选的方式产生村党组织领导班子。加上去年7月全市363个城市社区的实践,公推直选在南京中共基层党组织的换届中实现了“全覆盖”。

但《中国新闻周刊》采访的多位专家均表示,“现在谈南京的党内基层公推直选的意义,还为时尚早。”因为最先实行乡长“直选”的步云乡,公推直选只进行了两届就没有再进行下去。

而在蔡志强看来,“公推直选”最具意义的地方,就在于这一制度背后所蕴含的推动中共基层党内民主的制度空间和系列制度设计。“公推直选”能否达到制度设计的预期效果,取决于与此相关的制度是否健全,取决于整体制度环境的支撑。只有充分发挥多种民主制度叠加的效应,“公推直选”的作用才能充分体现出来。

张锦明曾经总结:“民主选举,在上层可能是一种复杂的制度设计,在地方是一个可以驾驭的组织过程,而在选民那里则是一个简单的操作技术。”

在蔡志强看来,有三个标准可以用来评价“公推直选”:党员的权利如何维护?组织是否良好运行?是否有压力系统和向上的通道?他坦言,现在的制度设计仍然不完善,一个理论上的目标是,在市场经济下,一方面降低组织运行的成本,一方面提高组织运行的效率。在最后就是中央的目标能够贯彻到基层,中央的精神能够在基层转化为具体的有益于百姓利益实现和社会良序的行为。

“源于基层的选举,是一个渐进的、有序的、漫长的改革,但是更重要的,它是一个不可逆的改革。当你赋予了党员各种民主权利,并且让党员很好地享受这个民主权利的时候,就很难再收回了。党在基层推进民主的过程,最后必将在中国发育出一个极具民主意识和选择能力的社会来。”蔡志强说。

而南京试点的意义,就在于这是一个“全覆盖”的城市。以往的民主试验,都是在上级的主导下,在一个点上的试验,“搞砸了,一是不会影响全局,二是还可以从非试点地区调集政治资源来补救。”但对于南京,“全覆盖的意义在于,你没有别的资源可以挪用。你需要让大家看到民主过程消耗的大量资源是能够推进发展,是能够取得政治上的成功价值的。所以我们要从南京这一地的试验,找到一个重大问题的答案。”

这个“重大问题”是——如果要保证中国的7800万中共党员都有表达自己意愿的途径,保障所有党员行使民主权利,我们究竟需要多大的制度平台和多少政治资源?

南京的成功恰恰在于揭示另一逻辑:党内民主是必需品,应该能够有低成本的方式来保障民主的健康有序推进。

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