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高新民:渐进式发展党内民主----进步与问题  

2011-03-04 08:12:30|  分类: 社会--政治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近,深圳市委根据当地的实际情况,采取在个人自荐和组织推荐的基础上,由全委会差额推荐、组织部门差额考察、常委会差额酝酿、全委会差额票决“四个差额”的方式选拔8位正局级干部。这是依据《20102020年深化干部人事制度改革规划纲要》而采取的做法,其特点一是全委会在选拔任用中起到重大作用;二是层次高,即竞争的都是正厅级职位,而以往最多是竞争副职岗位;三是既有组织推荐,也鼓励个人自荐,真正扩大了用人初始提名权。上述做法可以理解为渐进式发展党内民主、有步骤推动干部人事制度改革的行为。

全委会权力的回归与党内权力体系的民主化改革

深圳的做法有一个突出的特点,即全委会在整个公开选拔干部中可以差额推荐人选,并且差额票决。凡是熟悉中国政治生态的人都知道,正厅级职位的初始提名权,一般不在全委会手中,上级主管领导和常委会在决定其任用方面起主导作用。初始提名权的改革,是党内权力体系回归党内权利主体的体现形式之一

党员是党内的权利主体,但由于社会分工、组织管理的缘故,党组织的权力只能由党员授权的机构和人员行使,而党员直接授权、委托的便是由党代表构成的党代表大会。党章明确规定,党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。这是由授权关系所决定的权力关系。但在实践中,党的委员会由于人数较多、不经常开会等原因,其权力的行使往往由各地常设机构——常委会代行。党委最主要的两项职能——出主意、用干部,亦往往由常委会决定。常委会由执行党代表大会和委员会决议的机构,事实上演变成为党内的各级决策机制的核心,形成了客观上权力过于集中的党内领导体制

党的十六大以来,党内对全委会与常委会关系进行了调整,恢复和发展了1938年党的六届六中全会的思想,明确规定常委会向全委会汇报工作并接受全委会监督,取消了书记办公会。各地方也进行了一系列改革,如上海闵行全委会真正成为决策主体,多个省份全委会票决干部等等。但是,从宏观层面来讲,常委会与全委会的关系依然没有理顺,对常委会特别是“一把手”监督难依然存在,全委会作用的发挥依赖于常委会特别是当地“一把手”的个人素质及其对全委会重视的程度,这本身就是非正常现象。说到底,真正发挥出全委会作用,需要正视党内权力结构中存在的问题,即权力结构中民主含量不足,形成少数人手中权力过于集中的现象。

增加党内权力结构民主含量,可以有两条出路:一是权力结构进行大的调整,如党代表大会常任制。但因其在实践中问题较多,争议较大,因此目前只是在基层试点。二是全委会制度改革,使全委会在决策、用人中充分发挥作用。初始提名权由全委会决定,这是很重要的环节,是全委会作用的真实体现。而且,全委会决策,全委会票决,由于其人数适中,既可以防止因人数太多产生过重的行政成本,又可以防止少数人操控决策,有积极意义;既是典型的渐进式改革过程中不可缺少的一环,也是当下改革的目标之一。

当然,全委会决策、用人也有一定的局限性。全委会人数较之常委会多数倍,但也因其“多”带来一定问题,比如,委员们在决策中对某些不熟悉的领域无法进行有把握的判断;选拔任用干部中对拟任人选不熟悉,只能通过看材料、现场听述职、现场答辩等途径来了解情况。但是,就其正面作用而言,远大于其局限性,是对常委会的一种制约。

差额选拔制度与干部人事制度改革民主化科学化

深圳的改革突出了差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决。这是干部选拔任用制度改革的重点之一。

干部人事制度的改革,方针是民主、公开、竞争、择优,方向是科学化、民主化、制度化。由于各类岗位的职责、特点不同,科学化与民主化同样重要。什么岗位需要差额,什么条件下需要差额,这不仅仅是民主问题,更是科学化问题。

其实,差额并非一定是民主的,比如,过去很多地方流行的指定“被差额”人选(或曰“陪选”)的做法,实际上与民主的精神背道而驰

在真正的民主选举中,是无所谓差额的,因为,民主选举的候选人,只要符合特定条件,都可以依据合法形式成为候选人。至于谁能够选上,取决于选举人的大多数选票。即使在中国社会基层实行的村民直选和某些乡镇领导干部直选试点,也无所谓差额,组织推荐、群众联名推荐甚至个人自荐,都可以成为候选人。因此,不能够泛泛地谈差额,需要有界定:什么类型的干部实行差额。

选拔任用干部的方式很多,但无论多少种方式,都可归纳到两大体系中:选举制与任命制。民主选举是有边界的,这里包含了二个方面的边界:一是选举的适用范围是有边界的,并不是所有的岗位都适宜于选举。一般说来,代表大会制、委员会以及负有政治责任的行政首长(如市长县长)需要选举,政府的部长大多是享有组阁权的政党提名议会通过。而专业性技术性干部不需要选举,可以通过其它方式产生。现在一些职能部门的内设机构搞民主推荐,受到单位内部风气、内部利益关系的制约,效果有很大差别。此外,在职能部门,管理者与被管理者虽然有根本利益一致的一面,但也有利益冲突的一面,如严格管理势必引起某些被管理者的不满,因此,职能部门“内部人”选举不一定合适。选举与任命的边界搞混了,就容易产生冲突与不满,并进而怀疑选举制的正当性、合理性。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约,在不同群体利益争端很大但又没有很好地整合的情况下,选举结果未必公正;另一方面受到规则的制约,即规则是否具有科学性。没有科学的规则,民主选举也可以产生较大的负面作用,使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。任命类干部主要是职能部门的内设机构、专业性技术性比较强的岗位,为了确保办事效率以及工作任务的完成,需要上级提名、任命。而上级提名,从全世界来看,并不一定要差额。

但是,当下中国正处于社会转型时期,政治体制改革不到位,跑官要官、买官卖官并非个别案例。为了防止领导者个人决定用人事项,为了防止用人上的不正之风,差额选拔任用干部就是中国特有条件下渐进式改革的一种选择。

现实中的差额选举、差额推荐往往针对两类人员,一类是原本需要选举的干部,由于群众没有提名权,只能由组织推荐。组织为了给大家更多的选择机会,更多地体现民意,提出差额推荐候选人名单。二是原本不需要选举,只需任命的干部,有的是组织提出差额名单,再进行民主测评等等环节,有的直接由群众通过民主测评方式差额推荐出候选人,再由有关部门进行考核等一系列程序,最后任命。

由此可以看出,改革的首要条件是分清两类不同干部的权力授予方式、权力来源。划清这个边界,再谈差额。

第一,对于选举类干部,不存在差额问题,就是扩大提名权的问题。组织提名、群众联名、党代表联名提名均可,个人自荐亦可。在真正扩大提名权,提名主体多元的前提下,候选人即使是单一的,也体现了民主的精神。反之,如果提名权掌握在少数人手中,那么,即使是差额比例较大,人们也同样认为不是真正的民主。

第二,如前所述,对于任命类干部,原本不需要差额,但是在当下特定历史阶段,作为一种扩大民主、提高选拔任用干部工作公信度的举措,差额推荐有其合理性。在这一基础上,可以上级差额提名、差额推荐等等,再经过其他程序任命。但差额不是形式、不是作秀,不能够“陪选”,这就需要群众参与,了解民意。同时,鉴于职能部门内部的复杂性,既重视票数又不唯票就是合理的。

换句话说,笔者认为,差额推荐适用于任命类干部,对于扩大行政序列干部选拔任用中的民主元素有利,在一定程度上可以形成竞争机制,但不可滥用。这也是渐进式改革的一个环节,但最终能否发展成为中国特色的选拔任命类干部的主导制度,还要进一步检验制度本身的科学性如何。《学习时报》2010-08

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