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赵树凯:当前领导干部六大“观念偏差”  

2012-03-13 13:14:03|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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赵树凯:当前领导干部六大“观念偏差”

改革以来,政府进步很快,政府工作的规范化、透明度、责任心都迅速提高,但是,民众的权利意识提升更快,对于政府工作的要求提升更快。这正是当前很多问题出现的基本原因。对于政府官员来说,没有别的选择,就是更加努力地提升自己、更新观念、改进工作,以最大程度地适应民众的要求

从国际经验比较来看,中国政府在经济发展中的主导性很强,作用尤为重要。由此可见,中国发展成就中,政府官员的贡献值得肯定。但同时也要看到,政府系统存在的问题也很突出。政府问题表现在诸多方面,有体制机制问题,也有观念理念问题。在中国现代化和改革开放的历史情势之下,在全球化的时代背景之下,党政官员群体中的观念偏差主要表现在以下六个方面。

偏差之一:以为群众的思想可以统一,追求所谓“统一思想”

在政府工作中,特别是在有些官员的讲话中,自觉不自觉地预设一种前提,就是:群众的思想观念可以统一,应该统一。动辄要求大家把思想统一到什么什么上来。这其实是一种不切实际的想法,是一种美丽的幻觉。历史地看,任何社会中,思想的统一从来没有出现过,也不可能出现。若论思想控制,“文革”期间可谓严密,所有媒体都是一个声音,但是公众的思想依然无法统一。也许,对于舆论的控制可以在一定程度上、一定范围内出现舆论一律的状态,表面上是一呼百应的现象。这种强制下的万马齐鸣,是另一种形式的万马齐喑。这显然并不是思想的统一或者认识的一致。现实地看,在当前的社会经济条件下,所谓思想统一更不可能做到。现在的中国社会,处于体制深刻变化、利益结构错综复杂的转折时期,利益多元,必然导致思想多元;即便利益不多元,思想认识也不可能一致。这是基本的社会现实。

正视思想多元的现实,尊重思想多元的现实,并为这种思想多元探索创造良好的社会环境,避免因为企图打压这种思想多元而制造更多的社会冲突,是政府的重要使命。“文革”期间,已经为打压异己思维、控制言论思想付出了惨重的代价。殷鉴不远,今天仍要警惕。从根本上,政府工作的真正立足点,应该是探索建立有效的体制机制,保障公众的思想表达和利益追求,促进利益整合和思想繁荣。不论多么美好的理论,多么正确的思想,都无法实现公众的思想统一。协调公众纷纭多变的思想观点、协调公众复杂多变的利益追求,根本途径不能依靠统一思想,而只能靠制度建设。

偏差之二:以为官员队伍的问题是思想觉悟问题,过度强调“教育”的作用

在反腐败问题上,各级领导都强调从源头上抓起,强调从体制、机制建设上防治腐败。但是,如果考察一些具体的工作部署,可以发现,还是更多地在品行改进、道德说教上下功夫。每每讨论问题的根源,总是围绕人生观、价值观上做文章,从坚定共产主义“信仰”上找出路,因为这种思路已经成为定势。上上下下、大大小小的学习活动、教育活动连绵不断,此起彼伏。虽然声势可观,有部署有检查,有总结有评估,但是实际作用乏善可陈。有的地方总结得很好听,说是“干部经常受教育,群众经常得实惠”,实际上不是这么回事。教育培训活动,反复搞来搞去,讲得没有新意,听得没有兴致,往往只是整出来一些新说法、新概念,玩弄辞藻而已。

改善政府治理,应该说教化培训并非紧要问题。如果总结现代政府管理的国际经验,没有哪个国家的政府高效、官员廉政是通过教育培训得以实现的。官员的思想道德教化,或者更宽泛地说官员本身的能力建设,可在一定程度上改善政府运行,但是,决定政府运行绩效和官员表现的根本,当是政府运行的体制机制。现在的问题是,面对政府系统中的诸多问题,更多的措施还是开会动员、集中学习、培训轮训,翻来覆去讲空洞的道理、宏大的目标,讲人生观、价值观、政绩观。试图以教化代替制度创新,对于实现良好的政府治理只能是南其辕而北其辙。政府绩效提升和影响改善,必须走出以思想教育代替体制改革的怪圈。

偏差之三:将群众不信任政府的问题归罪于媒体,不适当地强调正面宣传

时下,可以说政府信任度不高,官员形象不好,但是如何解释和解决这个问题,分歧很大。有一些官员,把这些问题归罪于媒体的负面报道,指责媒体败坏了官员的形象,损害了政府的公信力,因此,要求媒体多表扬赞美官员和政府。这种想法是很是有问题的。从媒体传播规律来说,用一句最通俗的话来说,即“坏消息就是好新闻”。因此,媒体天然地更关注官员的负面行为和政府中的不良表现,西方把媒体的这个特点称为“扒粪”。从表面上,这种“扒粪”确实有伤官员形象。媒体对于政府来说,其关系可谓“如影随形”。官员形象不好,根子在官员。官员如果想避免负面报道,最重要的是避免负面行为。一个健康的政府体制,不能依靠媒体的廉价赞美来维持信任,而应该经得起媒体、公众的监督,甚至挑剔。靠控制媒体来营造的政府良好形象是虚妄的。

公众对政府的信任,大致可从两个角度看,如果集中在官员本人作风、能力方面,可以归为社会信任;如果集中于政府规则制度方面,则属于政治信任。一般来说,如果在基层解决不了的问题到高层上访,基本上可以说群众对于这个政府体系还是有信任的,或者说政治信任还没有动摇。问题在于,如果上访者到了最高层,问题依然得不到解决,甚至结果更糟糕,那可能就要引起对于整个政府制度的信任。政治信任一旦出现问题,就会在体制外寻找解决渠道,到那个时候问题就变得严重,可以说问题就被政治化了。因此,巩固确立群众的信任,需要在增强制度的信任上下功夫。不论是中国改革自身的经验,还是国际经验,都说明,监督基层政府应该主要依靠民众。这就需要扩大基层民主,扩大有效有力的公共参与。通过新的制度安排,实现依靠民众来约束问责基层官员,而不是依靠上级官员把权力收走,依靠上级官员来检查考核。公众参与监督政府的过程中,媒体是最重要最有力的渠道。中国的改革,如果不能走到媒体和公众充分监督政府的境界,则断无成功可言。现在媒体对于政府官员的监督批评,还很不够,还应该更加广泛、更加深刻、更加自由。

偏差之四:将诸多问题都归罪于基层干部,不适当地指责基层干部

当前基层治理中乱象较多,如果要探究原因,当然有基层干部群体本身的问题。因此,高层对于基层官员有种种不满,民众对基层干部有诸多抱怨,实属正常。但是,也要看到,问题出现在基层,并不说明造成问题的原因都在基层;问题出现在基层,并不说明解决问题的办法都在基层。有关调查显示,中国民众更倾向于信任高层政府,而不信任基层政府,有俗语如“中央是亲人,县乡是仇人”、“中央的经很好,被下面的歪嘴和尚念坏了”,等等。这种现象与欧美恰恰相反,那里是民众更信任基层政府。至于原因,西方学者的解释是,因为基层政府距离民众更近,民众能看到、感受到基层政府在做事,所以信任高;而高层政府,民众往往不知道他们为自己做了什么,所以,对高层的信任就低。也就是说,在中国,基层官员得到的信任低并不是必然的,甚至本来可以得到高信任的。

民众对基层政府的不满,很大程度上是因为在官员面前很无奈,有种种不满,但又无可奈何。民众无法监督政府官员,这是政府体制的基本问题。这个问题无法归结为基层官员的个人品行或者能力,解决问题要高层承担责任。用现在时髦的话说,是“顶层设计”问题。在现行体制下,作为基层政府的县乡政府责任大,权力小,能力弱。虽然在政权体系中乡镇是五级政权中的一级,但严格地说,乡镇从来没有成为严格意义上的政权。乡镇政府没有执法权,甚至没有独立财政,其服务能力下降、管理能力萎缩是很正常的事情。县级政府的问题其实也很突出,承受的问责压力很大,但是权力空间相当狭小,若干重要管理部门被垂直管理,管理权力被上级分割,管理能力力不从心。问题出在制度安排上,上层负有更大责任,一味指责基层官员“不得力”、“不顶事”是不公允的。

偏差之五:过于相信“高压式”问责,靠一票否决等手段来解决问题

现在,“问责”的说法很时兴,但是问责被操作为不分青红皂白的问罪和处分,到处挥舞一票否决的大棒。问责应该是一个权力、责任、监督评价等要素良性协同运作的工作过程,不是简单地出了问题就处罚。问责需要建立在良好的治理体制基础上,首先要建立权责合理、运行有效的权力配置体制。既要界定好上级政府与基层政府之间的权责,还要界定好民众与政府之间的权责。现在的问题是,这个权责体系严重扭曲和倾斜:在政府内部,权力向上级政府过度集中,在政府与民众之间,权力向政府过度集中。这种集中的结果,是上级无法真正监督制约好基层政府,民众也无法有效地监督基层政府。没有良好的治理体制,上级对基层只规定硬任务,只是强调出了问题就处罚,不仅于事无补,而且激化基层政府与上层领导的矛盾。

现在的基层矛盾发生呈现多元化、多类型的特点,许多问题不在基层政府权责范围之内。比如,一个退伍军人因为在部队受到处分而赴京上访,一个农民因为在城市治病引起上访,一个农民工在城市遭遇交通事故而上访,等等,这些问题都是乡镇甚至县(市)政府既不了解也无权处理的,但上级却把这些上访的处理责任都推诿给基层政府。这样的上级问责显然无法令基层信服。对基层来说,这实际上是上级领导的“野蛮问责”。当然,在任何政府体系内部,都既要有自上而下的问责,也要有自下而上的问责,但是,根本的问责方向应当是自下而上的,是民众对于政府的问责。现在的政府问责体系显然有些本末倒置。

偏差之六:认为中国农民素质低,不能实行基层自治

实行基层自治需要群众具有多高的素质,难以说清。现在很多基层干部依然强调农民素质低,不适合搞自治。两百多年前美国就实行了基层自治,美国的民主政治制度就是在乡镇自治的基础上建立起来的。我们今天的民众素质,总不能说还不如两百多年前的美国。印度的经验也同样说明问题。当然可以解释说国情不同,但是,需要承认的是,无论国情怎样不同,民众需要更多的政治参与,政府需要更多地对民众负责,这是历史的大趋势。中国农民的权利意识和参与能力,近30年来,出现了令人惊讶的提升,用一些官员的话说:“现在的农民太难领导了”、“太不听话了”,这本身就是实行自治的良好基础。

有官员说,村民自治搞了这么多年,农村问题依然很多,说明自治不可行,有的甚至说村民自治搞乱了农村。这个问题可以从两个方面解释:一方面,村民自治能解决的只是一部分问题,也就是说,不论村民自治搞得多么好,有一些问题不是村民自治本身可以解决的;另一方面,村民自治本来可以解决更多问题,但因为推进得不好,所以出现了很多问题。农村中的许多问题,不是基层自治本身带来的,而是没有真正推进基层自治造成的。现在,有两个大问题没有解决,严重制约基层自治的健康发展。一个是村级自治组织与党组织的关系没有理顺,当然在文件口号中是理顺了,但是实际生活中并没有理顺;一个是自治组织与政府的关系问题没有理顺,哪些事务可以自治,哪些需要服从政府,法规制度界限都不清楚。这两个问题不解决,村民自治的基本制度框架就难以确立。还需要说明的是,村民自治还不能等同于基层自治。如果历史地看,或者从国际经验看,没有什么基层自治是仅仅在村级层面就可以实现的,不能说有了村民自治就有了基层自治。那么,基层自治应该适合建立在哪一级,这个问题需要在实践中探索。中国的基层自治应该更扎实、更有力、更快地向前推进,而不是裹足不前。推进基层自治的过程中肯定会出现一些问题,但是,如果不推进基层自治,肯定会出现更多、更大的问题。

客观地说,改革以来,政府进步很快,政府工作的规范化、透明度、责任心都迅速提高,但是,民众的权利意识提升更快,对于政府工作的要求提升更快。这正是当前很多问题出现的基本原因。对于政府官员来说,没有别的选择,就是更加努力地提升自己、更新观念、改进工作,以最大限度地适应民众的要求。

(作者为国务院发展研究中心研究员)

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